本文摘要：秦汉时代君、臣、民三层一元的政治结构之所以形成，是以对千千万万的 黎民举行控制与支配为基础的。以地方行政制度为基础而建设编户齐民社会，不仅使郡县制取代了封建制，实则也是传统中国政治社会结构形成之标志。 郡、县之称源于先秦。一般来说，郡县制萌芽于春秋，演进于战国，秦汉臻于大备。 秦汉时，实行郡县两级制。县因情况差别而有差别称谓：一般情况多称县，设 置于少数民族地域的称道，列侯封地称为国，皇后、太子、公主的封地称邑。

秦汉时代君、臣、民三层一元的政治结构之所以形成，是以对千千万万的 黎民举行控制与支配为基础的。以地方行政制度为基础而建设编户齐民社会，不仅使郡县制取代了封建制，实则也是传统中国政治社会结构形成之标志。　 　郡、县之称源于先秦。一般来说，郡县制萌芽于春秋，演进于战国，秦汉臻于大备。

秦汉时，实行郡县两级制。县因情况差别而有差别称谓：一般情况多称县，设 置于少数民族地域的称道，列侯封地称为国，皇后、太子、公主的封地称邑。秦灭六国后，朝廷曾就立郡县问题展开激辩，辩说的效果是废分封、推广郡县制。始皇 二十三年（前221），分天下为36郡，今后陆续有所增置。

秦郡是学界争议已久的问题，数量几多一直存有差别意见。新见湖南湘西里耶秦简中，有洞庭郡、苍 梧郡的纪录，但文献中稀有或不载这两郡，故秦郡设置仍是待解答问题。参见湖南省文物考古研究所等：《湘西里耶秦代简牍选释》，《中国历史文物》2003年 第1期。

郡下辖县，秦县有一千左右，每郡平均约辖二十余县。西汉初实行郡国并行制，诸侯王国地广民众，大者拥有五六郡，仅次于朝廷，远非列郡所能比，故有 尾大不掉之局势泛起；平定“七国之乱”后，中央集权增强，诸侯王国封地或削或分，大国也不外十余县，且王国不再统郡，其领土常小于汉郡。据《汉书·地理 志》纪录，除三辅外，西汉末全国有80郡，王国有20个。

此时的郡国并行制，与汉初不行同日而语。汉郡增多，原因有二：一则，秦郡太大，分秦郡而置新郡； 二则，武帝开疆拓土，郡的数量随之有不少增加。郡国守相的治所虽有变换，通常情况下，即《汉书·地理志》所列郡、国之首县。

西汉末，县级行政单元约有1500多个。东汉时，郡、国数大要承袭西汉，没有大变更。光武帝之初，精兵简政，裁省县邑侯国400多个，至顺帝时县级行政单元近1200个，较之西汉 末约淘汰四分之一。

> >　　郡府行政组织，可分三个条理：主座一级，即郡守、王国相；佐官一级，主要有丞、长史、都尉；属吏一级，是郡守、王 国相自辟的百石以下掾史诸吏。郡国行政官厅称为府。郡守、王国相掌治郡国，综揽郡国之民事、刑事、财政、军事，对郡境吏民有向中央察举特权，缘边诸郡尤以 抗拒寇贼为要务。一年中重要行政举措因季节而差别：春日巡行辖县，劝课农桑，赈济灾民；秋冬考课属县政绩，上计于中央。

宣帝曾说太守是治理吏民之基础， “庶民所以安其田里而亡叹息愁恨之心者，政平讼理也。与我共此者，其唯良二千石乎！”（《汉书·循吏传》）> >　　在郡县两级行政体制中，郡 国实际是地方行政重心，中央政府直辖一百多个郡国。

郡国佐官秩二百石以上，由中央任命，有丞（边郡郡丞称长史）、尉。郡丞辅佐郡守处置惩罚政事，郡尉（王国称 中尉）佐郡守处置惩罚军政事务。郡都尉有单独治所，都尉府也有一定规模。

西汉末东海郡的都尉府有都尉一人，下有都尉丞、卒史、属、书佐、用（算）佐等组成人 员。连云港市博物馆等：《尹湾汉墓简牍》，中华书局，1997年版，第79页。

按：本讲中凡涉及尹湾汉简者，如不特别出注，均出自此书。郡国守相的属吏有 功曹、五官掾、督邮、主簿，以及分曹服务的诸曹掾史，如户曹、祠祀掾史（卖力民户及礼俗之事），田曹、劝农掾史（卖力劝课农桑），金曹、市掾、衡官（卖力 钱币盐铁等事）。郡府“诸曹略如公府曹”（《后汉书·百官志》），政务上可以与中央公府诸曹对口。督邮一职较特殊，在督送邮书、奉宣教令的基础上，对属县 长吏及亲贵豪族也举行监察，还附带有奉诏捕系、追案盗贼等职掌。

　　都尉之职需加注意。一是边郡都尉的设置问题。秦及汉初，边郡都尉并主 夷狄之事，或属郡守，或不属；其后边郡皆置郡守，都尉专主汉卒；另置属国都尉，专主夷狄，兵强职重，与郡相类。

另有因事而设的特种都尉，如农都尉、骑都 尉、关都尉等；尤其是农都尉，数量众多，卖力疆域地域的屯田生产。二是光武帝裁撤郡国都尉。郡都尉级别低于郡守，或与太守相抗衡甚至争权，于行政未便；加 之都尉每年冬卖力练习士卒的都试之役，翟义曾经借都试之时举兵反抗，刘秀甚至也欲借都试起兵，都尉实为统一之潜在威胁。

> >　　建武六年 （30），光武帝裁都尉官，省都试之役，虽说有与民休息之意，也有寓统一于行政，隔离因都试举兵之念。此外，对郡国特种官厅也需注意。

郡国特种官厅，是两 汉时代，尤其是西汉时，漫衍于郡国且各有一定职能及组织机构（机构组织情况近于县廷设置）的特种官厅，因为这些特种官的级别与县令长等齐，属郡国者视属县 道为多。这些特种官厅，大要分为四类：第一，农林、水利、渔业类，如农官、仓官、木官等；第二，畜牧类，如家马官、牧师苑官等；第三，工矿、商业类，如工 官、服官、盐官、铁官等；第四，军事类，如楼船官、发弩官等。这些郡国特种官职能不尽同，如服官为天子及高官制作衣物，盐、铁官专主盐、铁生产及销售；武 帝时这些郡国特种官多为中央派出机构，今后情况有所改变，有的隶属郡国（东海郡的盐、铁官即如此），东汉时皆隶于郡国。> >　　县廷行政组织 略同于郡制，也可划分为三个条理：县令长、侯国相是主座，丞、尉为佐官，令长、相自辟之百石以下掾史诸吏等为属吏。

县的行政官厅称为廷。县户口过万者为大 县、设县令，不足万户者设县长。县令长、侯国相掌治一县或一侯国之民，劝善罚恶，理讼平贼，秋冬上计于所属郡国，还可贡士于所属郡国。县令长、侯国相的佐 官丞、尉，亦如郡国守相的佐官丞、尉。

一般来说，县丞一人，尉或一人，或分左尉、右尉各一人。县丞协助县令长治一县政事。

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